5.1 Bærekraftig masseforvaltning

Pukk, grus, matjord og andre jordmasser er ressurser som ikke er fornybare. Det er derfor viktig at gravemasser og byggeavfall nyttiggjøres i størst mulig grad. Nyttiggjøring av disse ressursene kan for eksempel være støyskjerming, terrengarrondering, fundamentering av veier og plasser, tekniske anlegg, vekstjord, terrengfylling og planering av byggefelt.

Store utbyggingsprosjekter frigir mye stein og gravemasser som bør forvaltes på en bedre måte og gjenvinnes istedenfor å graves ned. Siden transport av masser over lange distanser er svært kostbart, er det hensiktsmessig å lokalisere mottakene i tilknytning til uttaksområdene eller i nærhet av viktige transportårer. Allerede i planleggingsfasen av slike prosjekter bør man ha en plan for hvordan overskuddsmasser skal håndteres, og regulere mottaksområder for mellomlager og gjenvinning i nærheten av utbyggingsprosjektet.

Det bør legges opp til bedre samordning av planlagte uttak og tiltak som skaper overskuddsmasser, f.eks. pukkverk og tunneltiltak. Det er for eksempel dårlig utnyttelse å tilrettelegge for et nytt pukkverk i kort avstand til planlagt ny tunnel hvor overskuddsmasser blir et problem. Dette bør unngås. Tilsvarende bør det sikres god arealutnyttelse ved at man i vurdering av områder for å bli kvitt overskuddsmasser bør prioritere tidligere masseuttaksområder.

Også i mindre utbyggingsprosjekter er det en utfordring med masseoverskudd dersom det ikke er avklart arealer for mottak av gravemasser og byggavfall. I en del slike prosjekter blir oppfylling av terreng gjennom dispensasjonsbehandling valgt som løsning. Ofte haster det å finne et areal for oppfylling, mens en prosess for å avklare konsekvensene av tiltaket krever tid. Gjennom dispensasjon løser man det akutte behovet som oppstår, men får i liten grad oversikt over hvilke konsekvenser det har for miljø og samfunn. De områdene som blir regulert har et bedre utgangspunkt for å unngå interessekonflikter. Gjennom planarbeidet kan det for eksempel innarbeides avbøtende tiltak og krav som ivaretar verdier og interesser i området.

Bærekraftig masseforvaltning tar utgangspunkt i hierarkiet i ressurspyramiden. Det mest bærekraftige er å sikre mest mulig massebalanse i prosjektet, selv om et fokus på mest mulig massebalanse ikke skal gå utover gode løsninger. Deretter fokuserer man på gjenvinning. Dersom dette ikke er mulig kan massene brukes til utfylling på land eller i sjø. Siste utvei er å deponere massene på et godkjent deponi.

Figur 5-1: Ressurspyramide for masseforvaltning Asplan Viak

5.2 Overskuddsmasser som byggeråstoff – kortreist stein

Bransjen og forskningsmiljøene har gjennom Norges Forskningsråd arbeidet med innovasjonsprosjektet Kortreist stein for å utvikle nye løsninger og verktøy, forretningsmodeller og gode planprosesser som kan bidra til bærekraftig bruk av bergmasser fra infrastrukturprosjekter. Tekst og figurer i dette kapitlet er i hovedsak hentet/utarbeidet med inspirasjon fra prosjektet.

En beste praksis for økt utnyttelse av kortreist stein fra tunnel- og anleggsprosjekter er å etablere en helhetlig produksjons- og bruksstrategi som tar utgangspunkt i hvilke lokale og kortreiste steinmasser man kan nyttiggjøre i, eller fra, et infrastrukturprosjekt. Det ligger optimaliserings­muligheter innenfor flere tema som kan bidra til bedre ressursforvaltning- og utnyttelse, miljø, bærekraft og økonomi:

• Tidlig kunnskap om geologi og massekvalitet
• Valg og tilrettelegging av driveteknikk
• Prosessering ut fra råstoff og brukspotensiale
• Smart masseutnyttelse

Figur 5-2: Illustrasjon for helhetlig produksjonsstrategi Kortreist stein, Produksjon og bruk av overskuddsmasser/Sintef

Tidlig kunnskap om geologi og massekvalitet er essensielt for å lykkes med økt utnyttelse av kortreist stein. Kortreist stein-prosjektet anbefaler tidlig kunnskap om materialkvalitet gjennom gode forundersøkelser:

"Utgangpunktet for å lykkes med kortreist stein er å få en så god oversikt og kunnskap om steinmaterialet så tidlig som mulig og ut fra dette vurdere brukspotensialet til utgangsmaterialet. Dette bør igjen bygge på materialbehov i selve veilinjen og bruksbehov til ulike formål i nærliggende områder, og det bør ses opp mot eksisterende pukkverk o.l. i nærheten."

Gjennom Kortreist Stein er det utviklet en geologisk veileder Forundersøkelser og bruk av kortreist stein som gir anbefaling til hvilke undersøkelser man bør gjennomføre på ulike stadier av et utbyggingsprosjekt.

God planlegging kan gi en forutsigbarhet som sørger for at overskuddsstein fra infrastrukturprosjekter utnyttes bedre. På denne måten kan man for eksempel unngå at massene må deponeres fordi det ikke finnes tilstrekkelig med utfyllingsområder.

Eksempel: Bygging av tunnel – er overskuddsstein en ressurs?

• Ja, dersom
  • Noen har bruk for den i nærområdet
  • Muligheter for mellomlagring eller benyttes direkte
  • Prosjektene er sammenfallende i tid
  • Noen er villige til å betale for massene
• Nei, dersom
  • Ingen utfyllingsområder
  • Dårlig kvalitet
  • Ingen vil betale for massene 

Ingo Doerrie/Unsplash Lars-Michael Kahl/Pixabay

Det mest optimale er at overskuddsmassene kan brukes fortløpende som de produseres. Dersom det er god samordning internt eller mellom prosjekt som skaper overskuddsmasser og prosjekt med behov for masser, kan bergmasser med riktig kvalitet benyttes fortløpende idet de produseres.

Ofte blir det overskudd av masser fra et prosjekt, med behov for mellomlagring og eventuelt sortering, med  påfølgende økt arealbruk og økte kostnader. Kortsiktige kost-nyttevurderinger tilsier oftest at det kun er de mest verdifulle massene som kan forsvare sortering og mellomlagring, for å bli   tatt igjen ved en senere anledning. Kommunene må derimot vurdere overskuddsmassene i et langsiktig perspektiv, gjerne flere tiår, der behovet og tilgangen til lokale masser inkluderes i hva som til enhver tid og sted er «de mest verdifulle massene». Kommunen bør inkludere en langsiktig massehåndtering som del av planbestemmelsene i prosjekt med antatt store overskuddsmasser. Dette må gjøres fordi påvirkningsmulighetene, både for massehåndtering og arealbruk, avtar raskt utover i planprosessen, som vist i Figur 5‑3.

Figur 5-3: Påvirkningsmuligheter i en planprosess Kortreist stein, Regionale og lokale planprosesser/Sintef

5.3 Myndigheter og regelverk

Aktuelt regelverk i masseforvaltningssaker er listet opp og beskrevet samlet i kapittel 8. I dette kapitlet ses det særlig på regelverket som følger av definisjonen av overskuddsmasser som avfall.

Det er som tidligere påpekt viktig å se på overskuddsmasser som en ressurs som bør utnyttes. Samtidig er det viktig å være kjent med forståelsen av at overskuddsmasser med få unntak defineres som næringsavfall etter forurensingsloven § 27a, og at avfallsregelverket da gjelder. Innenfor alt arbeid med avfall arbeides det med en omstilling til sirkulær økonomi, og et ønske om å se på avfall som en ressurs. Det er derfor ikke noe motsetningsforhold mellom definisjonen av overskuddsmasser som avfall og ønsket om å utnytte det som en ressurs.

Søknadspliktige tiltak er definert i forurensningsloven, avfallsforskriften, forurensningsforskriften, og i plan- og bygningsloven.

I forurensingsloven § 32 står det at næringsavfall i hovedsak skal bringes til lovlig avfallsanlegg. Bestemmelsen åpner imidlertid opp for at avfall kan gjenvinnes eller brukes på annen måte. I dette ligger det at avfallet erstatter anvendelsen av andre materialer som ellers ville blitt brukt, dvs. at tiltakets formål ikke primært må være å bli kvitt avfall, og at det må være grunn til å tro at tiltaket ville funnet sted selv om tiltakshaver ikke hadde tilgang til avfallet.

Figur 5-4: Figuren illustrerer hvordan overskuddsmasser defineres når de tas ut fra tiltaksområdet, og gjeldende regelverk. Asplan Viak

5.3.1 Krever gjenvinning av overskuddsmasser tillatelse etter forurensningsloven?

Hovedregelen er at tiltak som kan medføre fare for forurensning er ulovlig uten tillatelse etter forurensingsloven § 11, jf. § 7.

• Miljødirektoratet er myndighet for tiltak som krever tillatelse etter forurensingsloven § 11.
• Statsforvalteren er myndighet for avfallsanlegg og skal føre tilsyn med disponering av næringsavfall.
• Kommunens myndighet begrenser seg til bygging og graving i forurenset grunn (forurensingsforskriften kapittel 2) og bakkeplanering (forurensingsforskriften kapittel 4). For øvrig har ikke kommunen myndighet til å tillate deponering eller gjenvinning.

5.4 Utfordringer og muligheter ved gjenvinning av overskuddsmasser

Det er flere faktorer som hindrer gjenvinning av overskuddsmasser. Eksempler kan være:

• Overskuddsmasser oppstår og brukes uten en samlet strategi eller planstyring
• Bruk av overskuddsmasser behandles ofte som enkeltsaker eller dispensasjonssaker (eller ulovlig deponering)
• Regelverket er komplekst og mange myndigheter er involvert
• Arealkonflikter og dårlig utredede planer
• Massene er forurenset og må til behandlingsanlegg (vaskeanlegg) før de kan gjenvinnes
• Behov for kontroll med massehåndtering med styrende vilkår og krav

I tabell 5-1 er det listet opp noen hovedutfordringer og strategier for å få kontroll på massehåndteringssaker i kommunene.

Figur 5-5: Massehåndtering krever god kontroll med mange forhold, herunder grunnforhold. På bildet skapte leire i grunnen uforutsette utglidninger som følge av tilførsel av jordmasser på frossen leire (ikke kvikkleireskred). Asplan Viak

5.4.1 Bruk av eksisterende uttaksområder som framtidige mottaksområder

Et eksisterende steinbrudd/sandtak kan være godt egnet som mottak for gjenvinning med mellomlagring av masser. I tillegg til driftskonsesjon fra Direktoratet for mineralforvaltning (jf. mineralloven) reguleres driften av et masseuttak etter forurensingsforskriftens kap. 30, og kan kreve tillatelse etter forurensingsloven. Statsforvalteren er delegert myndighet både for avfallsanlegg (mottaksanlegg for gjenvinning) etter forurensningsloven § 29 og knuseverk etter forurensingsforskriften kap. 30, og det er ikke noe i veien for at de kan gi en samlet tillatelse til begge typer virksomhet.

5.5 Forholdet til bestemmelsene om bakkeplanering

Ved bakkeplanering skal det som hovedregel ikke benyttes tilkjørte masser (unntaksvis noe matjord som topplag).  Med bakkeplanering menes å gjøre brattlendt eller kupert dyrkbart og tidligere dyrket areal mer egnet for maskinell jordbruksdrift. Det må søkes tillatelse etter forurensingsforskriften til all planering med et omfang på mer enn 1 dekar, jf. forurensningsforskriften § 4-2. Store terrengendringer er søknadspliktige etter plan- og bygningsloven, og det kan settes bestemmelser i kommuneplanens arealdel som gir begrensninger i hva slags tiltak som kan utføres.

Søknad om bakkeplanering skal ta utgangspunkt i flytting av jordmasser internt på landbrukseiendommen, og ikke brukes ved mottak av eksterne masser.

5.6 Forurenset grunn – forurensningsforskriftens kapittel 2

Forurensningsforskriften gjelder for alle terrenginngrep i forurenset grunn, også de som ikke er søknadspliktige etter plan- og bygningsloven. Forurenset grunn er jord eller grunn der konsentrasjonen av helse- og miljøfarlige stoffer overstiger fastsatte normverdier for forurenset grunn, jf. kapittel 2 vedlegg 1 i forurensingsforskriften.  Grunn som danner syre eller andre stoffer som kan medføre forurensning i kontakt med vann og/eller luft, regnes også som forurenset grunn dersom ikke annet blir dokumentert (forurensningsforskriften § 2-3 bokstav a).

Disponering av forurensede masser på et tiltaksområde som behandles etter kapittel 2 i forurensingsforskriften kan bare finne sted når massene er innenfor akseptkriteriet for den aktuelle arealbruken og spredning av forurensning ikke finner sted. Akseptkriterier er en konkretisering og kvantifisering av miljømålene for et sted. De baserer seg på forskrifter, standarder, nasjonale eller regionale retningslinjer, erfaringer og/eller teoretisk kunnskap som legges til grunn for beslutning om akseptabel risiko. Miljødirektoratet har utarbeidet standardiserte akseptkriterier for helse for flere ulike arealbruksformål.

Forurensede masser som ikke disponeres på eiendommen, skal leveres til deponi eller behandlingsanlegg med tillatelse etter forurensningsloven fra statsforvalteren.

Ifølge forurensningsforskriften § 2-4 skal tiltakshaver vurdere om det er forurenset grunn i området hvor det planlegges terrenginngrep. Dersom der er «grunn til å tro» at det er forurenset grunn i området, skal tiltakshaver sørge for at det blir gjennomført nødvendige undersøkelser. Dersom undersøkelsene viser at grunnen er forurenset skal det utarbeides en tiltaksplan, som kommunen vurderer. Kommunen er myndighet i bygge- og gravesaker i forurenset grunn.

Miljødirektoratet har laget en Veileder til forurensningsforskriften kapittel 2 som omhandler opprydding i forurenset grunn ved bygge- og gravearbeider. Veilederen skal gi kommuner praktisk informasjon til paragrafene i forskriften. Miljødirektoratets hjemmesider inneholder også nyttig informasjon om kommunens myndighet og plikter i henhold til forurensningsforskriften.

5.7 Tilsyn og tiltaksplaner

5.7.1 Tilsyn etter forurensningsforskriften kapittel 2

Regelverket skal sørge for at bygging og graving i forurenset grunn ikke fører til forurensning, og at det blir ryddet opp slik at eiendommen kan brukes til planlagt formål.

Kommunens oppgave er å veilede, godkjenne tiltaksplaner, sjekke grunnforurensnings-databasen, samordne saksbehandlingen med plan- og bygningsloven og føre tilsyn.

Figur 5-6: Tilsyn kan avdekke mangelfull oppfølging av tillatelser, regelbrudd og forurensning. Både plan- og bygningsloven og forurensingsloven gir kommunen hjemmel til å drive tilsyn. Asplan Viak

Miljødirektoratets (tidligere Miljøkommunes) veileder Behandle tiltaksplaner etter kap. 2 i forurensningsforskriften gir god oversikt over saksgangen fra kommunen får kjennskap til at det skal gjøres et terrenginngrep i et område med mistanke om forurenset grunn, til saken avsluttes.

Figur 5-7: Utsnitt fra Miljødirektoratets veileder for behandling av tiltaksplaner etter forurensningsforskriften. Miljødirektoratet

5.7.2 Tilsyn etter plan- og bygningsloven

Tilsyn etter plan- og bygningsloven er hjemlet i § 25-1. Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Kommunen kan føre tilsyn når som helst i løpet av byggesaken og inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt.

Der det er utført tiltak i strid med plan- og bygningsloven, skal kommunen foreta ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven § 32 og vurdere søknadsplikt og sanksjoner, se nærmere omtale i denne veilederens kap. 10.

5.8 Håndtering av løsmasser med skadelige fremmede organismer

Artsdatabankens fremmedartsliste (2018) gir en oversikt over hvilken økologisk risiko fremmede arter kan utgjøre for naturmangfoldet i Norge. Listen er søkbar både på risikokategori og geografi. Pr. 2018 er 133 av artene på listen vurdert med risikokategori «Svært høy risiko». 89 av disse artene forekommer i Oslo og Akershus.

Fremmede organismer skal ikke spres, jf. forskrift om fremmede organismer kapittel 5. Hvis fremmede skadelige arter skal mellomlagres eller flyttes, må det gjøres en risikovurdering i forhold til spredning, og eventuelt gjøres tiltak for å hindre spredning jf. § 24 fjerde ledd i forskrift om fremmede organismer:

Før flytting av løsmasser eller andre masser som kan inneholde fremmede organismer, skal den ansvarlige, i rimelig utstrekning, undersøke om massene inneholder fremmede organismer som kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold dersom de spres, og treffe egnede tiltak for å forhindre slik risiko, slik som bruk av masser fra andre områder, tildekking, nedgraving, varmebehandling, eller levering til lovlig avfallsanlegg.

Dersom risikovurderinger tilsier at det bør gjøres avbøtende tiltak, må det gjøres en kost/nyttevurdering av egnede tiltak. De enkleste og minst kostbare tiltakene bør prioriteres etter følgende rekkefølge (kilde: Håndtering av løsmasser med fremmede skadelige plantearter, Miljødirektoratet):

Som figuren over viser, vil mellomlagring av masser innenfor anleggsområdet og deretter gjenbruk av disse i anlegget, være den mest hensiktsmessige håndteringen av infiserte masser. Ved bortkjøring av masser stiller ikke regelverket andre krav enn at massene skal leveres til «lovlig avfallsanlegg». Valg av mottak bør sees i sammenheng med avstand fra anlegget, slik at utslipp fra transport begrenses.

Det er ikke krav om at løsmasser med fremmede arter skal leveres til deponi for forurensede masser, da massene ikke er karakterisert som forurensede iht. avfallsforskriften § 9-2 tredje ledd bokstav b, jf. forurensningsforskriften § 2-3 bokstav a.

5.9 Ulike løp og saksgang for disponering av overskuddsmasser

I de følgende kapitlene er det vist ulike løp for disponering og håndtering av overskuddsmasser, og hvilke tillatelser som må vurderes/kreves for de ulike disponeringene.

Ved etablering av anlegg som krever tillatelse fra forurensningsmyndighet, har kommunen plikt til å samordne tillatelsene, jf. plan- og bygningsloven § 21-5. Kommunen kan enten avvente å gi byggetillatelse til saken er avgjort hos forurensningsmyndigheten, eller gi rammetillatelse med forbehold om at igangsettingstillatelse ikke vil bli gitt før det er gitt tillatelse av forurensningsmyndigheten. I figur 5‑8 er det skjematisk framstilt et løp hvor byggetillatelsen behandles før det gis tillatelse etter forurensingsregelverket.

5.9.1 Disponering av ikke-forurensede jord- og steinmasser

Illustrasjonen i figur 5-8 viser to hovedløp for håndtering av ikke-forurensede jord- og steinmasser. Massene kan gå direkte til gjenvinning som byggeråstoff eller fyllmasse i annet prosjekt, eller til mottak for mellomlagring og gjenvinning. Begge løpene gir byggeråstoff som hovedresultat.

Figur 5-8: Ulike løp med saksgang for disponering og håndtering av ikke-forurensede jord- og steinmasser. Asplan Viak

Miljødirektoratets faktaark M1243|2018 gir utdypende redegjørelse for kravene forurensingsloven stiller til mellomlagring og sluttdisponering av overskuddsmasser i form av jord- og steinmasser som ikke er forurenset.

Eksempel fra Ås kommune, gjenvinningsanlegg

På Haug gård i Ås kommune er det regulert gjenvinningsanlegg for gravemasser og byggavfall.

Detaljreguleringsplan for Haug Gård

 

Ås kommune

Plandokumentene i reguleringsplanen for anlegget gir eksempler på tema og avklaringer som kan være relevante i tilsvarende saker.

Eksempel fra Ås kommune, mottak for etablering av dyrkingsjord

Reguleringsplanen for Kvestad gård i Ås kommune har som formål å etablere ca. 90 daa ny dyrkingsjord til matproduksjon. Planområdet opparbeides til jordbruk ved å fylle opp med ikke-forurensede masser i størrelsesorden 240 000 m3. Massene vil komme fra anlegg i Follo, men også fra Østlandet for øvrig. Gjennom plankart og bestemmelser er det lagt føringer for hvordan inntransport og utlegging av masser skal foretas på en sikker måte til minst mulig ulempe for omgivelsene.

Detaljreguleringsplan for Kvestad Gård

Ås kommune

Plandokumentene i reguleringsplanen for området gir eksempler på tema og avklaringer som kan være relevante i tilsvarende saker.

5.9.2 Disponering av forurensede grave- og overskuddsmasser

Figur 5‑9 viser saksgang for disponering og håndtering av forurensede grave- og overskuddsmasser. Disse massene må enten gå til et lovlig avfallsanlegg for gjenvinning, eller eventuelt til sluttbehandling og deponering i godkjent deponi.

Figur 5-9: Saksgang for disponering og håndtering av forurensede grave- og overskuddsmasser. Asplan Viak

Forurensede gravemasser må i all hovedsak forventes å ha oppstått ved graving i forurenset grunn som reguleres av forurensningsforskriften kap. 2. Forskriftens § 2-5 krever at forurensede overskuddsmasser som ikke utnyttes internt på tiltaksområdet der de oppstod, må leveres til et lovlig avfallsanlegg. Det vil si at gjenvinning av forurenset jord krever et særskilt unntak (gitt av Miljødirektoratet) fra forurensningsforskriften § 2-5 i tillegg til en tillatelse. Dersom det ikke er snakk om gjenvinning, men annen bruk, kreves i tillegg en tillatelse til forurensning etter forurensningsloven § 11.

5.9.3 Deponier

Et deponi er et permanent deponeringssted for avfall på eller under bakken jf. avfallsforskriften § 9.3. Å etablere et deponi krever tillatelse etter forurensningsloven fra statsforvalteren eller eventuelt Miljødirektoratet (avfallsforskriften § 9-7). Å anlegge og drive et deponi i henhold til gjeldende regelverk er omfattende og krever investerings- og driftskostnader.

Avfallsforskriften § 9-5 klassifiserer ethvert deponi i en av følgende kategorier:

Figur 5-10: Skjematisk oversikt over kategorier for deponi. Asplan Viak

Avfallsforskriften § 9-6 angir kriterier for hva slags avfall som kan leveres til de tre ulike deponikategoriene. Bestemmelser om hva slags avfall et deponi kan motta finnes i deponiets utslippstillatelse. Utslippstillatelsen vil ofte stille strengere og mer spesifikke krav enn de generelle reglene i avfallsforskriften.

Deponiet har plikt til å informere sine leverandører om de mottakskriterier og begrensninger som gjelder for deponiet.

Dersom avfallet som leveres på deponiet ikke er i samsvar med dokumentasjonen eller mottakskriteriene, skal avfallet avvises. Alternativt kan deponiet tilby sortering og ny karakterisering, dersom det er gitt tillatelse til dette i utslippstillatelsen.

5.9.4 Massemottak må snart ha tillatelse etter avfallsforskriften

Deponering av jord- og steinmasser som ikke er forurenset trenger i dag ikke tillatelse etter avfallsforskriften kapittel 9 til deponering av avfall. Dette er et særskilt norsk unntak som ikke er i tråd med deponidirektivet i EU, og Miljødirektoratet jobber med å endre forskriften. Etter endringen må massemottak som deponerer jord- og steinmasser som ikke er forurenset ha tillatelse etter avfallsforskriften. Massemottakene blir å anse som deponier for inert avfall med tilsvarende krav til oppbygging, drift og tillatelse samt avslutning som kreves for øvrige deponier for inert avfall.   

Inntil forskriften er endret gjelder derfor den generelle bestemmelsen i forurensningsloven § 29 (krav til anlegg for behandling av avfall) for alle typer avfallsanlegg og avfallsfraksjoner som ikke er særskilt regulert i egen forskrift (kap. 9 i avfallsforskriften). Praksis i bransjen til nå har vært at avfallsanlegg som tar imot jord- og stein som ikke er forurenset ikke har hatt tillatelse, men dette er altså ikke lovlig drift.

5.10 Sjekkliste for kommunale saksbehandlere

Alle tiltak som gjennomføres skal være i samsvar med gjeldende arealplaner: kommuneplan, kommunedelplan, områderegulering eller detaljregulering. I tillegg kommer statlige planer, rikspolitiske retningslinjer, statlige planretningslinjer, fylkesplaner, forskrifter og kommunale vedtekter.

Kommunen kan avsette områder for mottak, gjenvinning og deponering av overskuddsmasser i kommuneplanens arealdel og sette betingelser som er relevante for disse arealene. Kommunen kan stille utredningskrav, jf. plan- og bygningsloven § 11-9. På den måten kan kommunen be om informasjon om hvordan overskuddsmasser kan minimeres og hvordan de kan sorteres og gjenvinnes. Se også kapittel 3.1 i veilederen om det kommunale plansystemet.

Uten slik avklaring på kommuneplannivå, må kommunen behandle søknader om massemottak som enkeltsaker.

Er arealet avsatt i kommuneplanens arealdel?

• Hvis nei:
  • Gjøre en vurdering om tiltakshaver bør vente på avklaring i kommuneplanen, eller anbefale oppstart av reguleringsplanprosess.
• Hvis ja:
  • Igangsette reguleringsplanprosess med planinitiativ og oppstartsmøte. Vurdere om tiltaket kommer inn under reglene om konsekvensutredning. Varsle oppstart og eventuelt høring av planprogram. Utarbeide planforslag.

5.10.1 Reguleringsplan

Det skal utarbeides reguleringsplan for områder som kommuneplanen stiller plankrav til. Plan- og bygningsloven stiller også krav om at det skal utarbeides reguleringsplan før det gis tillatelse til gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak selv om utbyggingen skjer utenfor de områdene det er stilt plankrav i plan- og bygningsloven. Hva som er et større bygge- og anleggstiltak er ikke definert i loven, og kommunen må gjøre en skjønnsmessig vurdering fra sak til sak. En viktig vurdering er hvor omfattende endringen vil være i forhold til nåværende situasjon og hva slags konsekvenser den vil gi.

Gjennom planarbeidet kommer ulike interesser og hensyn på bordet slik at det kan legges inn krav og forutsetninger i planen som ivaretar hensyn til miljø og samfunn. Planen vil avklare detaljert avgrensing av området som tillates brukt til mottak av masser. Ved å utarbeide reguleringsplan sikrer man en åpen prosess, og det er særlig viktig i saker som kan gi negative konsekvenser for omgivelsene.

Det må vurderes i hver enkelt sak om tiltaket utløser krav om konsekvensutredning, ref. bestemmelsene i forskrift om konsekvensutredning.

5.10.2 Dispensasjon

For mindre mottak av masser kan det gis dispensasjon fra kommuneplanen etter søknadsbehandling (jf. plan- og bygningsloven kapittel 19). Dispensasjon bør kun brukes unntaksvis, for eksempel dersom behovet er akutt, det vil ta for lang tid å få regulert området og området er egnet til formålet og har liten grad av konflikt med andre hensyn og interesser. Det kan ikke gis dispensasjon for større tiltak, jf. plankravet som ligger i plan- og bygningsloven § 12-1 uavhengig av kommuneplanens bestemmelser, med mindre det foreligger særlige grunner.

Ulike interesser som blir berørt ivaretas ved at det kan settes relevante vilkår for dispensasjonen, som for eksempel krav til:

• Dato for ferdigstillelse og avslutning av arbeidet
• Driftstider
• Mottakskontroll
• Tiltak for å ivareta sikkerhet på området og i nærmiljøet (for eksempel låsbare porter, gjerde rundt anleggsområdet, trafikksikkerhetstiltak)
• Tiltak som hindrer eller reduserer ulemper for naboer (støy, buffersoner)
• Tiltak som reduserer faren for erosjon og forurensning

De fleste søknader om nye massemottak som ikke er avklart i overordnet arealplan vil være i LNF-områder. Etablering av massemottak som ikke har sammenheng med landbruk, natur eller friluftstiltak vil være i strid med formålet. Hvis jordbruksareal berøres, må tiltaket i tillegg behandles etter jordloven § 9. Vurderingen gjøres i samarbeid med kommunal landbruksmyndighet.

Bestemmelsene i forurensingsloven gjelder tilsvarende i disse sakene og nødvendige tillatelser må innhentes.

Figur 5-11: Oppfylling av raviner og bekkedaler gir ofte negative konsekvenser for miljø- og kulturlandskap og skal ikke behandles som dispensasjonssaker Asplan Viak

5.10.3 Byggesøknad - vurderinger i forhold til størrelse av tiltaket – «vesentlige terrenginngrep»

Plan- og bygningsloven stiller krav om søknad dersom tiltaket dreier seg om vesentlig terrenginngrep jf.  § 20-1 bokstav k. Hva som er et vesentlig terrenginngrep må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. I vurderingen legges det blant annet vekt på terrenginngrepets formål, omfang, tidsperspektiv og påvirkning på omgivelsene. Eksempler på tiltak kan være blant annet oppfylling, bakkeplanering, forbedring av driftsforhold i landbruket, støyvoll, massemottak/deponi, osv. Størrelsen på terrengendring kan i seg selv utløse krav om søknad.

I byggesaksforskriften § 4-1 bokstav e punkt 7 er begrepet vesentlig terrenginngrep definert nærmere, men bestemmelsen er ikke myntet direkte på massemottak. Den enkelte kommune må derfor ut fra en skjønnsmessig vurdering ta stilling til hva som regnes som «vesentlig», og dermed vurdere om den enkelte masseoppfyllingssaken er søknadspliktig.

Eksempel fra Velde Pukk AS i Sandnes - mottaksanlegg for gjenvinning av gravemasser

Velde Pukk AS har anlegg for gjenvinning av asfalt og gravemasser. Gjenvinning gir fordeler som lavere pris, mindre deponi, mindre bruk av råvarer og inngrep i naturen og spart transport.

Velde Pukk AS kan også motta forurensede masser ved at et nytt vaskeanlegg skiller ut sand- og steinfraksjoner fra forurenset finstoff/slam. Velde gjenbruker 70-80 % av de forurensede massene, mens 20-30 % kjøres til godkjent mottak.  Dokumentasjon av forurensingsgrad må foreligge før levering av avfallet. Massene skal ikke inneholde restavfall, trevirke, stål, betong, organisk eller farlig avfall.

Vaskeanlegget har kapasitet til 1 mill. tonn pr. år. I dag gjenvinnes årlig kun ca. 5000 tonn.

Figur 5-12: Miljøanlegget på Velde som vasker og sorterer gravemasser og gir tilbake høyverdige råstoffer som ellers hadde blitt deponert. Asplan Viak

Eksempel fra Lier kommune, masseuttak tilrettelagt for varig deponering

Reguleringsplan for Egge masseuttak i Lier kommune legger til rette for varig deponi for inerte og lett forurensede masser. Grustaket ligger som et sår i landskapet, og gjennom deponiet skal landskapet fylles opp til opprinnelige terrengnivåer og istandsettes slik at det kan tas i bruk til jordbruksformål.

Lier kommune

Plandokumentene i reguleringsplanen for anlegget gir eksempler på tema og avklaringer som kan være relevante i tilsvarende saker, og også for mindre deponier. Link til disse:

• Plankart
• Reguleringsbestemmelser
• Planbeskrivelse
• Utslippstillatelse