3.1 Det kommunale plansystemet
Plan- og bygningsloven er den viktigste loven for forvaltning og bruk av arealer i Norge, og den er også en sektorovergripende lov. For å sikre gode, langsiktige løsninger for massehåndtering er det viktig å ha fokus på temaet i kommunens eget planverk. Kommunen står bedre rustet til å håndtere både de store prosjektene og de mindre prosjektene som trenger raske avklaringer dersom den har forberedt seg og gjort strategiske avklaringer i forkant. Det gjelder både for råstoffuttak og mottak.
Planlegging er en prosess som krever tid, og det er derfor viktig at kommunene og aktørene er mest mulig i forkant av behovene. Klarer man det vil det bidra til bedre ressursutnyttelse, større forutsigbarhet, bedre grunnlag for å avveie ulike hensyn og dermed trolig også færre konflikter og færre ulovlighetssaker.
Gjennom kommunes plansystem kan man på ulike plannivå:
- Skaffe oversikt over status for massehåndtering i egen kommune
- Identifisere og konkretisere utfordringene, herunder om det er behov for samarbeid med andre kommuner
- Sikre areal for massehåndtering
- Veilede egne aktører
- Stille krav og sette vilkår for drift
Figur 3-1: Det kommunale plansystemet (KMD)
regjeringen.no
3.2 Det kommunale plansystemet og forholdet til masseforvaltning
I tabell 3‑1 er det gitt en oversikt over de ulike nivåene i det kommunale plansystemet, og hva slags muligheter man har for å håndtere masseforvaltning på de ulike nivåene. Det er særlig viktig at massehåndtering som tema blir løftet fram i arbeidet med kommuneplanens arealdel. Gjennom arealdelen kan kommunen legge premisser og arealavklaringer for å sikre tilgang til byggeråstoff og legge til rette for økt gjenvinning.
Tabell 3‑1. Oversikt over det kommunale plansystemet og forholdet til masseforvaltning:
| Nivå i plansystemet | Formål og hjemmel | Mulig håndtering av masseforvaltning |
|---|
Kommunal planstrategi | Er hjemlet i plan- og bygningsloven (pbl) § 10-1, men er ikke en egen plantype.Her skal utviklingstrekk drøftes og kommunene skal ta stilling til om kommuneplanen skal revideres, helt eller delvis. I henhold til loven skal kommunestyret vedta planstrategi minst en gang i hver valgperiode, og senest et år etter konstituering av nytt kommunestyre etter valget. | Utfordringer og utviklingstrekk knyttet til arealutvikling og masseforvaltning kan beskrives som grunnlag for å vurdere behov for revisjon av kommuneplanen. Nye overordnede føringer, eksempelvis regionale planer (som regional plan for massehåndtering), statlige planretningslinjer eller samferdselssatsinger kan gi grunnlag for å revidere kommuneplanens arealdel. Erfaringer med dagens plan (eksempelvis som styringsverktøy for masseforvaltning) kan inngå i vurderingsgrunnlaget for hvorvidt kommuneplanen skal revideres. |
|---|
Kommune-
planens samfunnsdel | Er hjemlet i pbl § 11-2 og er kommunens overordnede, strategiske plan for samfunnsutviklingen. Samfunnsdelen skal både ta opp i seg de lange linjene og vise kommunens prioriteringer. Mange kommuner velger å ha arealstrategier i samfunnsdelen. Kommuneplanens samfunnsdel skal ivareta regionale og nasjonale føringer. | Samfunnsdelen kan gi grunnlag for prioriteringer i arealdelen, herunder prioriteringer av betydning for massehåndtering. Langsiktige utfordringer innenfor massehåndtering kan beskrives. Samfunnsdelen er en arena for samordning av sektorer og aktører, og kan gi retningslinjer for gjennomføring av mål og strategier, herunder for forhold som er av betydning for massehåndtering. Kommunal planlegging av massehåndtering bør skje i samarbeid med aktørene. |
|---|
Kommune-
planens arealdel | Er hjemlet i pbl § 11-5. Alle kommuner skal ha en arealplan for hele kommunen som fastlegger hva de ulike arealene skal brukes til i hovedtrekk. Kommuneplanens arealdel er en overordnet, strategisk plan og et virkemiddel for å sikre at arealbruken bidrar til å nå målene for kommunens utvikling. Kommunene kan i tillegg utarbeide kommunedelplaner for delområder som et tettsted, kystsonene eller et fjellområde. Gjennom plankart, bestemmelser og planbeskrivelse gis det rammer og betingelser for nye tiltak og ny arealbruk, og hvilke viktige hensyn som må tas ved disponering av arealene. | Kommuneplanens arealdel kan: - Avklare områder for masseuttak, mellomlager og deponering, både eksisterende og nye.
- Avveie hensyn med grunnlag i prioriteringer som blant annet er gitt i samfunnsdelen.
- Avgrense områdene på plankartet og gi bestemmelser og retningslinjer for videre detaljering i reguleringsplan og/eller vedtak i byggesak, herunder krav til miljøoppfølging.
- Angi hensynssoner og bestemmelser for å ivareta hensyn til eksempelvis matjord, raviner og bekkedaler.
- Angi hensynsone for å ivareta fremtidige mineralressurser mot nedbygging.
- Sette plankrav (krav om reguleringsplan) og kriterier for å gi tillatelse direkte på grunnlag av kommuneplanen.
- Stille utredningskrav
- Med mer
Avklaring av plan i forhold til særlovverk og sektorlover, for eksempel forurensningsloven og mineralloven, bør gjøres tidlig i planstadiet. Kommunens planlegging av massehåndtering bør skje i samarbeid med aktørene. Kommunene kan sjelden styre omfang og lokalisering av uttaksområder for byggeråstoff/mottaksområder for overskuddsmasser alene og er avhengig av god dialog med mineralbransjen. Kommunen kan ha en viktig rolle i koordinering av prosjekter med massebehov og masseoverskudd. |
|---|
Regulerings-
plan | Er hjemlet i pbl § 12-1 og omfatter både områdereguleringer for større områder og detaljreguleringer. Reguleringsplaner avveier ulike hensyn på et tilpasset detaljeringsnivå, klargjør arealer for utbygging og sikrer vern/bevaring. Reguleringsplanen fastsetter gjennom plankartet og bestemmelser hvordan arealene innenfor planen kan utnyttes, og eventuelle vilkår knyttet til bruken. Reguleringsplanen bør være i samsvar med arealbruken fastsatt i kommuneplanens arealdel. Plan- og bygningsloven stiller krav om reguleringsplan før det gis tillatelse til større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Kommuneplanen kan stille krav (plankrav) til utarbeidelse av reguleringsplan. | Gjennom reguleringsplan kan det fastsettes detaljerte rammer for tiltaket, slik som: - Uttaksgrenser
- Mottakskontroll
- Atkomst
- Driftstider
- Eventuell bebyggelse
- Vernehensyn
- Miljøtiltak og krav til miljøoppfølging
- Eventuelle krav til istandsetting og etterbruk
- Med mer
Reguleringsplan kan bidra til en bedre samordning av ressursutnyttelsen ved å åpne for at steinbrudd og massetak kan ta imot overskuddsmasser av god kvalitet for gjenvinning. Reguleringsplan erstatter ikke andre nødvendige tillatelser etter annet lovverk som eksempelvis forurensingsloven og mineralloven. Avklaring av plan i forhold til særlovverk og sektorlover bør derfor gjøres tidlig i planstadiet. Søknadsprosessene etter annet lovverk kan koordineres med reguleringsplanprosessen. Gjennom regulering av områder for masseuttak, mellomlager og deponering får man en langsiktig avklaring og forutsigbarhet for massehåndtering. Det gir også bedre forutsetning for å håndtere akutte problemstillinger. |
|---|
| Byggesak | Er hjemlet i plan- og bygningsloven kapittel 20. § 20-1 angir hvilke tiltak som er søknadspliktige. Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig. | Vesentlige terrenginngrep er søknadspliktige tiltak etter pbl § 20-1 bokstav k. I vurderingen av hva som er vesentlig, skal det legges vekt på inngrepets omfang og hensynet til omgivelsene, og dette må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Gjennom kommuneplanens arealdel har kommunen mulighet til å gi retningslinjer og bestemmelser om hva som regnes som vesentlig terrenginngrep innenfor kommunen. Ref. byggesaksforskriften § 4-3 bokstav g er steinbrudd og massetak med tilhørende knuseverk og sorteringsanlegg som er i samsvar med gjeldende reguleringsplan og med konsesjon etter mineralloven unntatt søknadsplikten i plan- og bygningsloven. Atkomstveg og byggverk er ikke unntatt søknadsplikt. |
|---|
| Gjennomføring av tiltak - tilsyn | Tilsyn er hjemlet i pbl § 25-1. Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Regelverket stiller også krav om at kommunen utarbeider en strategi for tilsynet (byggesaksforskriften § 15-1). | Kommunen kan føre tilsyn når som helst i løpet av byggesaken og inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt. Kommunen kan i sin tilsynsstrategi velge å prioritere tilsyn i saker som omhandler terrenginngrep. Gjennom tilsyn kan det avdekkes brudd på tillatelser og bestemmelser i reguleringsplan. Der det er utført tiltak i strid med plan- og bygningsloven, skal kommunen foreta ulovlighetsoppfølging etter pbl § 32 og vurdere søknadsplikt og sanksjoner. |
|---|
Eksempel fra Vestby kommune, kommuneplanens arealdel
Vestby kommune ønsket en mer helhetlig og langsiktig masseforvaltning i kommunen, og ved rullering av kommuneplanens arealdel ble masseforvaltning løftet fram som et eget tema. Kommunen hadde to overordnede mål med å få dette temaet inn i kommuneplanen:
- Etablere eventuelle nye uttak av byggeråstoff mest mulig fornuftig og miljøvennlig
- Sørge for økt gjenbruk av overskuddsmasser
Tidlig i arbeidet lagde kommunen et grunnlagsdokument for masseforvaltning for å gi et kunnskapsgrunnlag for vurdering av mulige områder for massemottak eller sortering av masser innenfor kommunen. Grunnlagsdokumentet inneholdt også en oversikt over eksisterende og mulige fremtidige områder for massemottak og områder for produksjon av pukk.
Grunnlagsdokument for masseforvaltning i Vestby kommune
Vestby kommune
Eksempel fra Lier kommune, kommuneplanens arealdel
Lier kommune har tidligere hatt mange saker med utfylling av ravinedaler. I kommuneplanens arealdel av 2019 er det lagt hensynssoner over alle ravinedaler av hensyn til kulturlandskapet, med følgende retningslinjer:
«HENSYNSSONE KULTURLANDSKAP
Endring av eksisterende terreng ved oppfylling, planering og uttak av masser skal ikke tillates.
Arbeid og tiltak som utføres i forbindelse med stedbunden næring skal utøves med varsomhet og med hensyn til landskapets karakter. Ravinedaler, bekkefar og spor etter gamle dyrkningsteknikker skal bevares.
Det skal av hensyn til kulturverninteressene ikke gis dispensasjon fra planbestemmelsene eller planformålet innenfor hensynssonen.»