Masseforvaltning i kommunene

  1. 1 Innledning
    1. 1.1 Formålet med veilederen
    2. 1.2 Begreper og definisjoner
  2. 2 Hovedutfordringer
    1. 2.1 Arealkrevende
    2. 2.2 Konsekvenser for miljø og samfunn
    3. 2.3 Ressursknapphet og overskuddsmasser
    4. 2.4 God massehåndtering krever planberedskap
  3. 3 Sikring av gode langsiktige løsninger for massehåndtering
    1. 3.1 Det kommunale plansystemet
    2. 3.2 Det kommunale plansystemet og forholdet til masseforvaltning
  4. 4 Uttak av byggeråstoff
    1. 4.1 Myndigheter og regelverk
    2. 4.2 Utfordringer og muligheter
    3. 4.3 Sjekkliste for kommunale saksbehandlere
  5. 5 Håndtering av overskuddsmasser
    1. 5.1 Bærekraftig masseforvaltning
    2. 5.2 Overskuddsmasser som byggeråstoff – kortreist stein
    3. 5.3 Myndigheter og regelverk
      1. 5.3.1 Krever gjenvinning av overskuddsmasser tillatelse etter forurensningsloven?
    4. 5.4 Utfordringer og muligheter ved gjenvinning av overskuddsmasser
      1. 5.4.1 Bruk av eksisterende uttaksområder som framtidige mottaksområder
    5. 5.5 Forholdet til bestemmelsene om bakkeplanering
    6. 5.6 Forurenset grunn – forurensningsforskriftens kapittel 2
    7. 5.7 Tilsyn og tiltaksplaner
      1. 5.7.1 Tilsyn etter forurensningsforskriften kapittel 2
      2. 5.7.2 Tilsyn etter plan- og bygningsloven
    8. 5.8 Håndtering av løsmasser med skadelige fremmede organismer
    9. 5.9 Ulike løp og saksgang for disponering av overskuddsmasser
      1. 5.9.1 Disponering av ikke-forurensede jord- og steinmasser
      2. 5.9.2 Disponering av forurensede grave- og overskuddsmasser
      3. 5.9.3 Deponier
      4. 5.9.4 Massemottak må snart ha tillatelse etter avfallsforskriften
    10. 5.10 Sjekkliste for kommunale saksbehandlere
      1. 5.10.1 Reguleringsplan
      2. 5.10.2 Dispensasjon
      3. 5.10.3 Byggesøknad - vurderinger i forhold til størrelse av tiltaket – «vesentlige terrenginngrep»
  6. 6 Ivaretakelse av matjord
    1. 6.1 Matjordplan som verktøy
  7. 7 Utfylling i sjø og vassdrag
    1. 7.1 Myndigheter og regelverk
    2. 7.2 Sjekkliste for kommunale saksbehandlere
      1. 7.2.1 Reguleringsplan
      2. 7.2.2 Søknad om mudring, dumping og utfylling i sjø og vassdrag
  8. 8 Regelverk oversikt
    1. 8.1 Ansvar og virkeområde
  9. 9 Miljømessige konsekvenser knyttet til masseforvaltning og forslag til tiltak
  10. 10 Ulovlighetssaker
Til dokumentforside Last ned som PDF
Til dokumentforside Neste kapittel

1 Innledning

Forord

Med foreliggende veileder håper vi kommunene i Viken fylke vil oppleve å ha fått et verktøy som letter saksbehandlingen knyttet til håndtering av bygg- og anleggsmasser. Masseforvaltning er et saksfelt som ligger under flere myndigheter og med et lovverk som det ikke er lett å ha oversikt over.

Fylkeskommunens veileder for masseforvaltning har vært etterspurt av kommunene i tidligere Akershus, og den var blant prioriterte tiltak da regional plan for masseforvaltning ble vedtatt i 2014. Arbeidet ble innledet med et forprosjekt for å få vurdert en hensiktsmessig form på veiledningen til kommunene, mens foreliggende veileder ble igangsatt i 2019.

De senere år er behovet for statlig koordinering og justering av lover og regler blitt stadig tydeligere. På grunn av en svært vanskelig situasjon i Osloregionen, med mange store og omtrent samtidige infrastrukturprosjekter på 2020-tallet, tok Akershus fylkeskommune i fjor initiativ til et møte med deltakelse fra stat, fylkeskommune og kommune. Møtet er fulgt opp fra statlig hold med en tverrsektoriell gruppe som skal levere sine anbefalinger i juni 2021. Vi har håp om at dette vil resultere i en mer helhetlig og oversiktlig statlig myndighetsutøvelse.

I så fall vil denne veilederen relativt snart måtte revideres. Uansett ønsker vi tilbakemelding fra kommuner som har forslag til justeringer; vi ønsker aktiv bruk av veilederen og er åpne for gode forslag som kan gjøre den til et verktøy som oppleves som udelt nyttig i det daglige arbeidet i kommunene.

Avslutningsvis håper vi at det viktigste budskapet kommer fram: God og bærekraftig masseforvaltning er helt avhengig av tidlig, langsiktig og helhetlig planlegging. Påvirkningsmulighetene både for massehåndtering og arealbruk avtar raskt utover i planprosessen, som figuren under illustrerer. Kommunene er derfor helt essensielle i arbeidet med å finne gode løsninger på våre felles utfordringer.

 

Figur som illustrerer hvordan påvirkningsmulighetene både for massehåndtering og arealbruk avtar utover i planprosessen - Klikk for stort bilde Asplan Viak

Anne Beathe Tvinnereim
Fylkesråd for plan, klima og miljø

Innledning

Innbyggertallet og byggeaktiviteten i Viken og områdene rundt øker, og dette fører både til økt behov for byggeråstoff og til store volum med overskuddsmasser. Dette legger press på uttak av ikke-fornybare byggeråstoffer og arealer for mottak av overskuddsmasser. For å redusere dette presset må større deler av overskuddsmassene gjenbrukes enn det som er tilfellet i dag. I tillegg fører transport av disse massene til økt utslipp av klimagasser samt økte miljø- og samfunnsbelastninger.

Regional plan for masseforvaltning i Akershus ble vedtatt oktober 2016 for å bidra til en mer langsiktig og helhetlig masseforvaltning i gamle Akershus fylke. Dette dokumentet er en veileder til den regionale planen, og til masseforvaltning i det nye Viken fylke.

Målene med regional plan for masseforvaltning i er å:

  • sikre byggeråstoff og uttaksområder for framtidige behov
  • sikre arealer for massemottak, gjenvinning og lovlig deponering
  • sørge for størst mulig gjenbruksandel av gjenvinnbare masser
  • redusere miljø- og samfunnsbelastning fra masseuttak, massehåndtering og massetransport

Den regionale planen for masseforvaltning avleder behov for generell veiledning om temaet massehåndtering, og dette reflekteres i denne veilederen.

1.1 Formålet med veilederen

Veilederen skal bidra til økt kompetanse i arbeidet med å få en langsiktig og helhetlig masseforvaltning i Viken med vekt på riktig saksbehandling og oppfølging. Veilederen skal bidra til en mer enhetlig oppfølging av regelverket som for mange kan være krevende å forholde seg til.

Kommunene peker på en rekke utfordringer med massehåndtering, og problemstillingene er i hovedsak todelte:

  • Hvordan sikre gode langsiktig løsninger for massehåndtering?
  • Hvordan håndtere de akutte sakene som oppstår?

Veilederen tar utgangspunkt i disse hovedproblemstillingene.

I veilederen er massehåndtering delt inn i 5 hovedtema, med en vektlegging av temaet overskuddsmasser:

  1. Uttak av byggeråstoff
  2. Overskuddsmasser
    • Mottak av overskuddsmasser
    • Gjenvinning av overskuddsmasser
  3. Deponier (permanente, forurensede masser)
  4. Ivaretakelse av matjord
  5. Utfylling i sjø og vassdrag

De største utfordringene er i dag knyttet til håndtering av overskuddsmasser, og veilederen går derfor mest i dybden på dette temaet. De andre temaene er også omtalt i veilederen, men uten å gå like mye i dybden.

Veilederen er bygd opp med utstrakt bruk av eksempler og lenker til videre informasjon og veiledning.

1.2 Begreper og definisjoner

Veilederen legger definisjonene under til grunn. De bygger på definisjonene i regional plan for masseforvaltning i Akershus.

Byggeråstoff

Byggeråstoff er i denne planen definert som:

  • Pukk: knust fjell der forskjellige bergarter foredles til fraksjoner etter kvalitet og bruksområde.
  • Grus og sand: naturlige forekomster av løsmasser. Dannet ved at isbreer, vann, erosjon og forvitring har slitt løs deler av fjellet, bearbeidet og transportert dem, og til slutt avsatt som løsmasser (NGU).

 

Figur over byggeråstoff delt inn i pukk, sand og grus - Klikk for stort bildeFigur 1-1: Byggeråstoff er i denne veilederen delt inn i pukk, og sand og grus. Asplan Viak

 

Overskuddsmasser fra bygge- og anleggsvirksomhet 

Overskuddsmasser fra bygge- og anleggsvirksomhet deles inn i to typer: 

 Gravemasser: jord og berggrunn som graves opp på en eiendom. Gravemasser defineres slik:

  • Ikke-forurensede jord- og steinmasser: gravemasser som jord, stein, grus, sand, leire og organisk materiale som verken inneholder konsentrasjoner av helse- og miljøfarlige stoffer over fastsatte normverdier, eller som er syredannende, (forurensningsforskriften § 2-3 bokstav a).
  • Forurensede gravemasser: gravemasser fra forurenset grunn. Forurenset grunn er jord eller berggrunn der konsentrasjonen av helse- eller miljøfarlige stoffer overstiger fastsatte normverdier for forurenset grunn. Grunn som danner syre eller andre stoffer som kan medføre forurensning i kontakt med vann og/eller luft, regnes som forurenset grunn dersom ikke annet blir dokumentert (forurensningsforskriften § 2-3 bokstav a).

Byggavfall: materialer og gjenstander fra bygging, rehabilitering eller riving av bygninger, konstruksjoner og anlegg. Byggavfall håndteres etter byggesaksforskriften, og defineres slik:

  • Rent inert byggavfall: avfall som ikke gjennomgår noen betydelig fysisk, kjemisk eller biologisk omdanning (avfallsforskriften § 9-3 bokstav g). Dette er for eksempel betong, murstein, takstein, keramikk eller glass som ikke inneholder helse- og miljøfarlige stoffer over normverdiene.
  • Forurenset inert byggavfall: byggavfall som i utgangspunktet er inert byggavfall, men som inneholder helse- og miljøskadelige stoffer over normverdiene.
  • Byggavfall med innslag av annet avfall.
Oversikt over overskuddsmasser fordelt på gravemasser og byggavfall - Klikk for stort bildeFigur 1-2: Skjematisk oversikt over ulike typer overskuddsmasser fra bygge- og anleggsvirksomhet. Asplan Viak

Mottak av overskuddsmasser

Begreper som brukes i forbindelse med mottak, mellomlager og sluttbehandling av overskuddsmasser:

  • Vesentlige terrenginngrep: Hva som er et vesentlig terrenginngrep må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. I vurderingen legges det blant annet vekt på terrenginngrepets formål, omfang, tidsperspektiv og påvirkning på omgivelsene. Terrenginngrep kan være både utgraving, utfylling, oppfylling, planering, sprengning, skjæring og annen justering av terreng. Vesentlige terrenginngrep krever søknad og tillatelse fra kommunen etter plan- og bygningsloven, noe som kan innebære de fleste av de påfølgende begrepene.
  • Bakkeplanering: arbeidet med å gjøre brattlendt eller kupert dyrkbart og tidligere dyrket areal skikket for maskinell jordbruksdrift. Det regnes som planering når det forflyttes masse som berører et areal på minst 1,0 dekar (forurensningsforskriften § 4-2).
  • Terrengregulering: tilføring av ikke-forurensede jord- og steinmasser for å forme landskap i forbindelse med bygg og anlegg, stabilisering av grunn, forebygging av flom eller bedre arrondering for landbruksdrift.
  • Jordforbedring: tilføring av organisk materiale eller matjord for å bedre jordkvalitet og redusere erosjon ved landbruksdrift eller annen bruk.
  • Jordflytting: flytting av større mengder med jordsmonn og matjordlag på grunn av vedtatt regulering til annen arealbruk i områder med dyrka og dyrkbar jord.
  • Nydyrking: fulldyrking og overflatedyrking av udyrka mark eller gjenoppdyrking av jordbruksareal som ikke er brukt i over 30 år. Opparbeidelse av overflatedyrka mark regnes ikke som nydyrking.
  • Mellomlager: midlertidig lagring av overskuddsmasser. Mellomlager kan være områder som settes av til midlertidige områder for mellomlager internt i ett og samme byggeprosjekt (ofte i samferdselsprosjekter), eller det kan være egne områder regulert og godkjent for mellomlagring og gjenvinning.
  • Mottaks(behandlings)anlegg: anlegg hvor avfall og overskuddsmasser gjennomgår en behandling, som for eksempel sortering og bearbeiding.
  • Deponi: permanent deponeringssted (lovlig avfallsanlegg) for avfall på eller under bakken (avfallsforskriften § 9-3 bokstav h).
Til dokumentforside Neste kapittel